中國(guó)成品油消費(fèi)稅需要從生產(chǎn)側(cè)轉(zhuǎn)到消費(fèi)側(cè)

稅制改革一直都是政府和社會(huì)各界關(guān)心的重點(diǎn)話題。近年來(lái)，中國(guó)消費(fèi)稅改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。由于成品油消費(fèi)日益重要，中國(guó)成品油消費(fèi)稅改革勢(shì)在必行。

國(guó)外成品油稅收制度與國(guó)內(nèi)在諸多方面存在較大差異。中國(guó)把它叫做成品油消費(fèi)稅，國(guó)外市場(chǎng)則稱之為燃油稅，基本原則是燃油稅可以緩解成品油的空氣污染等外部性問(wèn)題，被視為有效的調(diào)節(jié)手段。國(guó)外對(duì)成品油市場(chǎng)和燃油稅的研究主要集中在對(duì)稅收效果和最優(yōu)稅率的探討，同時(shí)兼顧稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的影響。從實(shí)際情況看，國(guó)外成品油燃油稅征收與管理體系都相當(dāng)成熟。相比之下，中國(guó)成品油市場(chǎng)稅收改革起步較晚，消費(fèi)稅制度與征收管理體系相對(duì)薄弱，一直存在諸多問(wèn)題。因此，中國(guó)成品油消費(fèi)稅改革，可以借鑒其他國(guó)家的做法。筆者將主要從資源豐富的美國(guó)與資源匱乏的日本進(jìn)行比較，或許能從中得到一些借鑒啟示。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行燃油稅，并形成系統(tǒng)的征收體系。美國(guó)是較早開(kāi)始征收燃油稅的國(guó)家。美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定的燃油稅是價(jià)內(nèi)稅，其征收對(duì)象范圍廣，不同油品間稅率存在較大差異。美國(guó)汽柴油的征收環(huán)節(jié)集中在銷售環(huán)節(jié)，基本上只有進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)才需要繳稅。此外，美國(guó)各州政府還額外征收地方稅，各州和地方的燃油稅也千差萬(wàn)別，基本上是“一州一稅”，且稅額大多高于聯(lián)邦稅。相比之下，中國(guó)目前成品油消費(fèi)稅征收范圍狹窄，僅有汽油、柴油、石腦油等7個(gè)稅目，課稅環(huán)節(jié)單一且靠前（主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)）。

日本成品油的稅收同樣值得參考。日本成品油消費(fèi)稅分為特定消費(fèi)稅和一般消費(fèi)稅（也即增值稅），其中，特定消費(fèi)稅由汽油稅和柴油交易稅組成；從稅收管理權(quán)限看，又可以分為中央稅和地方稅，汽油稅涵蓋中央稅和地方道路稅。更多油品資訊油品信息調(diào)油技術(shù)請(qǐng)關(guān)注微信公眾號(hào)油品圈。按照流通環(huán)節(jié)劃分，日本規(guī)定生產(chǎn)環(huán)節(jié)繳納的消費(fèi)稅歸為中央稅，而地方則具有流通環(huán)節(jié)的征收管理權(quán)限。相比之下，中國(guó)成品油消費(fèi)稅由中央統(tǒng)攬，稅入全部歸于中央，由于無(wú)法享受這部分稅收，地方政府往往缺乏監(jiān)管的積極性。

今年一月政府發(fā)布《關(guān)于成品油消費(fèi)稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的公告》，一度引發(fā)了國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)的不小震動(dòng)。規(guī)定成品油發(fā)票均須通過(guò)新系統(tǒng)中模塊開(kāi)具，目的是使成品油開(kāi)具發(fā)票時(shí)不能繼續(xù)“變票”、商品編碼不得隨意更改，做到成品油從源頭到零售環(huán)節(jié)都有據(jù)可查，形成全鏈條追蹤，加強(qiáng)消費(fèi)稅征收管理。市場(chǎng)短期反應(yīng)激烈，價(jià)格波動(dòng)明顯。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，新規(guī)出臺(tái)后的一個(gè)星期內(nèi)，華南地區(qū)整體油價(jià)迅速上漲，而廣東汽油批發(fā)價(jià)則出現(xiàn)斷崖式下降，部分地方煉油企業(yè)停止接單。

短期市場(chǎng)效果比較顯著：首先，在一定程度上可以淘汰生產(chǎn)設(shè)備落后、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的小煉油廠，進(jìn)一步規(guī)范成品油市場(chǎng)，完善成品油消費(fèi)稅體系，加強(qiáng)征管體系，為解決成品油市場(chǎng)的變票、改票問(wèn)題提供切實(shí)有效的途徑。其次，可以提高打擊偷稅漏稅的有效性。第三，對(duì)消費(fèi)者無(wú)實(shí)質(zhì)性影響，不會(huì)增加購(gòu)油成本。

然而，目前成品油的稅收制度還需要進(jìn)一步改革。目前消費(fèi)稅主要集中在生產(chǎn)側(cè)環(huán)節(jié)征收，除了無(wú)法比較靈活地處理地區(qū)在能源與環(huán)境方面的差異性，而且容易滋生變票、改票行為，為偷逃漏繳稅提供空間。更重要的是扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，影響油氣行業(yè)的健康發(fā)展。目前成品油市場(chǎng)上還存在大量“裸油”和調(diào)和油，這部分征稅價(jià)差可觀，是偷漏稅的重災(zāi)區(qū)。生產(chǎn)側(cè)征稅的另一弊端是消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，屬于中央稅，地方可能缺乏監(jiān)管的積極性。

征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)端向零售端下移是成品油消費(fèi)稅進(jìn)一步改革的方向，將使得成品油稅收更加規(guī)范化、合理化。體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，壓縮“變票”的操作空間，打擊并遏制偷逃漏稅行為。第二，淘汰落后產(chǎn)能和煉油廠家，凈化成品油市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第三，有效提高地方政府的監(jiān)管積極性。目前是成品油消費(fèi)稅進(jìn)一步改革的好時(shí)機(jī)，有如下建議：

1．借助互聯(lián)網(wǎng)，延展征稅環(huán)節(jié)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅雖征收方便，但也帶來(lái)了諸如偷稅漏稅等嚴(yán)重問(wèn)題。建議下移征稅環(huán)節(jié)，逐步延伸至消費(fèi)端。與此同時(shí)，結(jié)合環(huán)境治理政策，拓寬成品油消費(fèi)稅征稅靈活性，兼顧地區(qū)差異性，發(fā)揮稅收在能源與環(huán)境中的調(diào)節(jié)作用。可以借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及云計(jì)算等技術(shù)手段的力量，打造打擊和消滅變票、改票等非法行為的稅收天網(wǎng)。

2．構(gòu)建中央地方共享稅，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。目前成品油消費(fèi)稅屬于中央稅，這或許是地方政府監(jiān)管不到位的一個(gè)原因。污染是社會(huì)公共品，由熟知當(dāng)?shù)厍闆r的地方政府來(lái)制定與管制，也許能起到更好的效果。未來(lái)中國(guó)消費(fèi)稅改革可以借鑒美國(guó)和日本等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在充分考慮幅員遼闊等國(guó)情的基礎(chǔ)上，兼顧中央大局與地方特點(diǎn)，靈活構(gòu)建中央與地方共享稅。

3．建立稅收彈性機(jī)制，強(qiáng)化征管體系建設(shè)能力。構(gòu)建中央地方共享稅，對(duì)應(yīng)地，需要在稅率方面建立有效的彈性調(diào)整機(jī)制。中央稅可以由國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌調(diào)整，同時(shí)給予地方政府權(quán)限，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征和環(huán)境空間，靈活調(diào)整本地消費(fèi)稅率。改革可能加大稅收征管難度，政府需要著力完善稅收征管體系和配套措施，強(qiáng)化稅收征管體系建設(shè)能力。